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　　摘要：通過調(diào)查收集相關(guān)單位對(duì)廣東省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)資源整合的意見與建議，采用歸納法從優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇和挑戰(zhàn)四個(gè)方面進(jìn)行可行性分析，探索資源整合的路徑。分析顯示，在國家鼓勵(lì)探索公共衛(wèi)生服務(wù)資源整合，疾病防控任務(wù)艱巨等機(jī)遇和挑戰(zhàn)下，資源整合有利于提高廣東省公共衛(wèi)生資源配置和使用效率，理順不同疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的職責(zé)關(guān)系，改變專病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)“重治輕防”現(xiàn)象，但在整合方案選擇、整合過程、整合后的機(jī)構(gòu)融合和職能轉(zhuǎn)變上有難度。建議抓住改革契機(jī)，理順體制機(jī)制，加大財(cái)政投入力度，加強(qiáng)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。

　　關(guān)鍵詞：資源整合；疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)；醫(yī)療衛(wèi)生改革；

　　作者簡介：曹蓉(1985-)，女，碩士，助理研究員，研究方向：公共衛(wèi)生政策。；何群(1969-)，男，博士，主任醫(yī)師，研究方向：公共衛(wèi)生管理、慢性病防控、艾滋病防控。

　　當(dāng)前我國既面臨傳染病和慢性病的雙重挑戰(zhàn)，也存在公共衛(wèi)生服務(wù)資源配置不平衡的問題，日益增長的公共衛(wèi)生服務(wù)需求和有限的公共衛(wèi)生資源之間的矛盾突顯。為加強(qiáng)重大疾病防控和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系與隊(duì)伍建設(shè)，2014年中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室會(huì)同財(cái)政部、國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)研究制定了《關(guān)于疾病預(yù)防控制中心機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，要求“堅(jiān)持疾病預(yù)防控制中心公益屬性，科學(xué)合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員編制”?！胺堑洹币詠恚瑥V東省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在重大疾病防控和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中發(fā)揮了重要作用，但也存在機(jī)構(gòu)多樣、職能重疊、資源分散、區(qū)域和專業(yè)發(fā)展不平衡等體系建設(shè)問題，在一定程度上制約了疾病防控能力的提高。因此，貫徹落實(shí)國家政策，結(jié)合本省實(shí)際優(yōu)化資源配置將是當(dāng)前廣東省疾病防控體系建設(shè)的重要內(nèi)容。本研究從優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇和挑戰(zhàn)四個(gè)方面對(duì)廣東省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)資源整合的可行性進(jìn)行了分析，旨在為廣東省有關(guān)政策的制定提供依據(jù)。

　　1資料與方法

　　本研究設(shè)計(jì)了疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)資源整合形勢(shì)分析表，發(fā)放給全省所有的衛(wèi)生行政部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)等相關(guān)單位填寫，收集各地對(duì)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)資源整合的意見與建議。受到研究條件的限制，本研究沒有通過焦點(diǎn)小組訪談而是采用調(diào)查表來收集定性材料，并對(duì)部分內(nèi)容進(jìn)行了電話核實(shí)和追訪。定性資料的分析采用了歸納法，從疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)資源整合所面臨的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇和挑戰(zhàn)四個(gè)方面對(duì)所收集的意見和建議進(jìn)行了梳理和歸納。

　　2相關(guān)概念

　　2.1公共衛(wèi)生資源

　　目前尚無公共衛(wèi)生資源的統(tǒng)一定義[1，2]。有研究者認(rèn)為，從廣義上講，公共衛(wèi)生資源是指用于公共衛(wèi)生服務(wù)的所有生產(chǎn)力要素的總和，它不僅包括用于公共衛(wèi)生服務(wù)的人力、財(cái)力以及設(shè)施設(shè)備，還包括信息、技術(shù)和管理方法等軟性資源[1]。本研究所討論的公共衛(wèi)生資源是指提供公共衛(wèi)生服務(wù)的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)及其人財(cái)物等資源。

　　2.2資源整合

　　資源整合是系統(tǒng)論的思維方式，通過優(yōu)化資源配置，獲得整體的最優(yōu)[3，4]。本研究中的資源整合指通過機(jī)構(gòu)的整合、調(diào)整，優(yōu)化人財(cái)物的配置，從而提高服務(wù)的公平性和效率。

　　3廣東省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)資源整合可行性分析結(jié)果

　　3.1廣東省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)資源整合的優(yōu)勢(shì)

　　3.1.1有利于精簡機(jī)構(gòu)，提高資源配置和使用效率

　　廣東省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)類別多、管理體制復(fù)雜、條塊分割、資源分散、發(fā)展不平衡。廣東省衛(wèi)生廳2006年開展的疾病預(yù)防控制體系三年建設(shè)狀況調(diào)查結(jié)果顯示，2005年廣東省共有縣級(jí)以上疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)303個(gè)，其中疾病預(yù)防控制中心117個(gè)、慢性病防治機(jī)構(gòu)(院、站)88個(gè)、職業(yè)病防治院(所)10個(gè)、結(jié)核病防治中心(所、站)13個(gè)、皮膚病防治中心(院、所、站)22個(gè)、健康教育所22個(gè)[5]。以慢性病防治機(jī)構(gòu)為例，省級(jí)沒有設(shè)置獨(dú)立的慢性病防治機(jī)構(gòu)，而在地市級(jí)和縣級(jí)，部分地區(qū)則設(shè)置了獨(dú)立的慢性病防治機(jī)構(gòu)。如果對(duì)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)尤其是縣(區(qū))級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，可使有限緊張的公共衛(wèi)生資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，變分散管理為集中管理，提高效能[6，7]：一是縣(區(qū))衛(wèi)生人力資源匱乏，整合后可統(tǒng)籌利用人力資源，精簡行政后勤崗位，充分挖掘現(xiàn)有人員潛力；二是部分縣(區(qū))財(cái)政投入有限，整合后能把分散的財(cái)政資源集中起來綜合利用；三是疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)之間設(shè)施設(shè)備可以共享，提高使用效率；四是可提供公共衛(wèi)生“一站式”服務(wù)，最大限度滿足群眾公共衛(wèi)生服務(wù)需求。

　　3.1.2有利于理順關(guān)系，解決縱向脫軌橫向交叉的問題

　　廣東省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)存在上下級(jí)之間職能設(shè)置不一致、同級(jí)之間職能有交叉的現(xiàn)象，給疾控業(yè)務(wù)開展帶來了不便。2014年廣東省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)建設(shè)調(diào)查顯示，在被調(diào)查的287個(gè)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)中，認(rèn)為本機(jī)構(gòu)與轄區(qū)其他疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)之間存在職責(zé)交叉的占22.3%。以健康教育為例，《中央編辦財(cái)政部國家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于印發(fā)疾病預(yù)防控制中心機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見的通知》明確指出，疾病預(yù)防控制中心的工作職能包括“健康教育與健康促進(jìn)，對(duì)公眾進(jìn)行健康指導(dǎo)和不良健康行為干預(yù)”，該職能與健康教育所的職能有所重疊。如果將相近或交叉的職能交由一個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，通過資源整合理順上下級(jí)和同級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)關(guān)系，有利于避免多頭管理、上下級(jí)工作脫節(jié)、同級(jí)之間相互扯皮的問題，降低溝通協(xié)調(diào)成本，提高效率，促進(jìn)疾病的聯(lián)防聯(lián)控，形成上下聯(lián)動(dòng)、工作協(xié)同的局面。

　　3.1.3有利于爭取政府政策支持，改變專病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)“重治輕防”現(xiàn)象

　　廣東省專病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)是在特定歷史條件下建立起來的，從國家到省市均無建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)可供參考，從上到下體系建設(shè)與發(fā)展一直缺乏有效的政策支持和指引。在財(cái)政投入方面，地方政府重視的，對(duì)專病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)實(shí)行全額撥款；不重視或當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況比較差的，對(duì)專病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)實(shí)行差額撥款。在職能方面，絕大多數(shù)專病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)同時(shí)承擔(dān)著預(yù)防和醫(yī)療職能。由于醫(yī)療業(yè)務(wù)的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于預(yù)防業(yè)務(wù)，在生存和發(fā)展的壓力下，很多單位往往重治療、輕預(yù)防。部分專病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)一直以?？漆t(yī)院的模式運(yùn)轉(zhuǎn)，如某皮膚病醫(yī)院加掛了皮膚病與性病防治中心的牌子，10個(gè)業(yè)務(wù)科室中臨床科室8個(gè)、公共衛(wèi)生科室2個(gè)。如果對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資源整合，不再單設(shè)專病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，作為只提供公共衛(wèi)生服務(wù)的“大疾控”，可向政府爭取更多的財(cái)政投入，減輕生存壓力，改變當(dāng)前專病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)“重治輕防”的現(xiàn)象，集中資源開展公共衛(wèi)生工作。

　　3.2廣東省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)資源整合的劣勢(shì)

　　3.2.1整合方案選擇有難度

　　如果考慮整合，可有多個(gè)方案供選擇，各有優(yōu)缺點(diǎn)，見表1。如何權(quán)衡利弊，選擇最優(yōu)的整合方案，保持疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的穩(wěn)定發(fā)展，對(duì)決策者來說是個(gè)極大的考驗(yàn)。

　　3.2.2整合過程有難度

　　一是衛(wèi)生部門和其他行政部門的協(xié)調(diào)難。如果整合，將涉及編制辦公室、財(cái)政、人社等多部門協(xié)調(diào)，爭取財(cái)政投入和編制難度大，必須由政府牽頭解決。二是不同類別疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)難。改革涉及到職能轉(zhuǎn)變、衛(wèi)生資源的合理配置，也涉及到多單位利益的調(diào)整。目前廣東省各級(jí)各類疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)有公益一類、公益二類、參照公務(wù)員管理等多種體制，財(cái)政補(bǔ)助有全額、差額等多種撥付方式。如果不同類別的單位進(jìn)行整合，將會(huì)面臨管理體制和財(cái)政補(bǔ)助方式如何確定的問題。三是人員調(diào)整有難度?！蛾P(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》要求“嚴(yán)格控制行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制，‘十二五’期間中央和地方機(jī)構(gòu)編制總量只減不增，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本”。在當(dāng)前政策環(huán)境下，如果疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，將會(huì)面臨著領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和管理后勤崗位減少后人員調(diào)整的問題。一旦涉及到個(gè)人利益，改革極有可能遭遇來自內(nèi)部的阻力。

　　3.2.3整合后機(jī)構(gòu)融合、職能轉(zhuǎn)變有難度

　　第一，機(jī)構(gòu)擴(kuò)大可能增加綜合管理難度。多個(gè)機(jī)構(gòu)整合后，新機(jī)構(gòu)的規(guī)模會(huì)擴(kuò)大，在以下方面可能會(huì)增加管理難度：一是可能會(huì)出現(xiàn)短期或長期的多地辦公情況，增加辦公成本，不利于各部門的協(xié)調(diào)溝通，對(duì)單位管理造成不便。二是機(jī)構(gòu)整合后可能會(huì)對(duì)人員編制、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等進(jìn)行壓縮，并且職能會(huì)增加，加大了新機(jī)構(gòu)的工作壓力。三是整合后存在磨合期，涉及到工作模式、單位文化等的融合。如何實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)合并到合力的轉(zhuǎn)變，將是整合后面臨的重要問題。

　　第二，專病預(yù)防控制工作或弱化。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，廣東省已形成了從省級(jí)、地市級(jí)到縣(區(qū))級(jí)的較為成熟的專病防治管理架構(gòu)。專病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在學(xué)科建設(shè)、人才隊(duì)伍培養(yǎng)、業(yè)務(wù)開展等方面取得了顯著成效，發(fā)揮了重要作用。由專病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)來承擔(dān)慢性病、職業(yè)病等防控職能，一是可以與臨床緊密聯(lián)系，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)病人，保持監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，更好地利用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指導(dǎo)防治工作；二是容易得到服務(wù)對(duì)象的信任，促進(jìn)預(yù)防工作的開展；三是減少了防治的銜接成本，提高了工作效率和效果；四是專病預(yù)防控制工作力度和效果可能是“大疾控”體制下無法達(dá)到的水平。例如，深圳市有多個(gè)單設(shè)的專病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，其工作效果位居全省前列。將專病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)整合到疾病預(yù)防控制中心成立“大疾控”后，某些專病預(yù)防控制工作不再獨(dú)立，可能會(huì)有所弱化。

　　3.3廣東省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)資源整合的機(jī)遇

　　3.3.1國家鼓勵(lì)探索公共衛(wèi)生服務(wù)資源整合

　　自2009年起，國家出臺(tái)了一系列政策，提出整合區(qū)域公共衛(wèi)生資源的改革思路?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》要求，“進(jìn)一步明確公共衛(wèi)生服務(wù)體系的職能、目標(biāo)和任務(wù)，優(yōu)化人員和設(shè)備配置，探索整合公共衛(wèi)生服務(wù)資源的有效形式”?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、《中央編辦財(cái)政部國家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于印發(fā)疾病預(yù)防控制中心機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見的通知》、《全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要(2015-2020年)》也多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)資源整合。

　　3.3.2疾病預(yù)防控制工作越來越受到政府的重視

　　“非典”之后，國家作出力爭用三年時(shí)間基本建成覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善的疾病預(yù)防控制體系的重大戰(zhàn)略部署。經(jīng)過多年投入和建設(shè)，疾病預(yù)防控制體系得到了長足發(fā)展。2010年疾病預(yù)防控制中心的疾病防控、突發(fā)事件應(yīng)急處置、健康危害因素監(jiān)測(cè)與干預(yù)、健康教育與健康促進(jìn)、實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)、科研指導(dǎo)等任務(wù)的平均完成度為68.9%，較2002年增長了22.1個(gè)百分點(diǎn)[8]。近年來，國家有關(guān)部門專門針對(duì)疾控工作相繼出臺(tái)了《中央編辦財(cái)政部國家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于印發(fā)疾病預(yù)防控制中心機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見的通知》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)傳染病防治人員安全防護(hù)的意見》等文件，進(jìn)一步體現(xiàn)了政府對(duì)疾控工作的高度重視。

　　3.4廣東省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)資源整合的挑戰(zhàn)

　　3.4.1疾病防控任務(wù)更加艱巨

　　雖然我國疾病預(yù)防控制工作取得了巨大成就，但當(dāng)前全社會(huì)仍然面臨著新發(fā)和再發(fā)傳染病、慢性病、環(huán)境污染、老齡化加快、人口流動(dòng)性增加和社會(huì)生活方式快速轉(zhuǎn)型等多重因素的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，疾病防控任務(wù)更加艱巨。在當(dāng)前的形勢(shì)下，是否整合、如何整合才能更好地防控疾病和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是決策者必須考量的重要問題。

　　3.4.2公共衛(wèi)生需求與供給矛盾突出

　　公共衛(wèi)生服務(wù)需求和供給的矛盾越來越突出：一方面，我國疾病譜發(fā)生改變，城鄉(xiāng)居民疾病負(fù)擔(dān)沉重，健康服務(wù)需求快速增長；另一方面，公共衛(wèi)生人力資源緊張、財(cái)政投入不足等問題日益突出，部分疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)仍需通過創(chuàng)收來維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)和保障職工待遇。如何最大化地利用好公共衛(wèi)生資源，滿足人民群眾健康需求是政府亟需解決的問題。

　　4廣東省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)資源整合的政策建議

　　4.1抓住改革契機(jī)，理順疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)體制機(jī)制

　　疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)承擔(dān)著保障人民群眾健康的職責(zé)，所提供的服務(wù)是政府公共服務(wù)的重要組成部分。探索廣東省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)資源整合對(duì)于促進(jìn)全省的疾病防控工作、更好地滿足人民健康需求意義重大。一是要發(fā)揚(yáng)廣東省改革排頭兵的精神，緊抓改革機(jī)遇，建立政府牽頭，衛(wèi)生、編辦、財(cái)政、人社等部門共同配合，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)積極參與的資源整合工作機(jī)制。從廣東省疾控工作的全局考慮，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，破除現(xiàn)行體制機(jī)制弊端，理順上下級(jí)和同級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)關(guān)系，通過資源整合實(shí)現(xiàn)提高疾病預(yù)防控制工作效能的目的。二是要堅(jiān)持因地制宜、區(qū)別對(duì)待的原則，不能死板地硬套某種模式，要避免“為改革而改革”的誤區(qū)，防止“生搬硬套”導(dǎo)致疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)運(yùn)行不暢、影響工作正常開展等問題。可學(xué)習(xí)借鑒國際上的先進(jìn)做法，并結(jié)合本省實(shí)際，按照“大疾控”的思路來布局公共衛(wèi)生資源。以美國疾病預(yù)防控制中心為例，盡管其數(shù)易其名，但整體發(fā)展路徑是隨著社會(huì)疾病譜的變遷以及公共衛(wèi)生問題內(nèi)涵和外延的擴(kuò)大，陸續(xù)并入相關(guān)的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和開展的項(xiàng)目，如1955年接管美國公共衛(wèi)生服務(wù)部控制脊髓灰質(zhì)炎的職責(zé)，1957年和1960年并入性病與結(jié)核病控制項(xiàng)目，1967年并入美國公共衛(wèi)生服務(wù)部外國人檢疫服務(wù)部，1986年、1987年相繼并入吸煙與健康辦公室、國家衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)中心[9]，這種“大疾控”的發(fā)展模式能夠減少由于機(jī)構(gòu)繁多帶來的資源分散、職能重疊、協(xié)調(diào)成本高等問題，集中力量辦事，提高工作效率。三是采取積極穩(wěn)妥、分步實(shí)施的方式進(jìn)行資源整合。條件成熟的先行整合，暫不具備條件的逐步推進(jìn)。鼓勵(lì)開展試點(diǎn)探索，加大對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的政策支持，積累資源整合經(jīng)驗(yàn)。

　　4.2加大財(cái)政投入力度，加強(qiáng)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)能力建設(shè)

　　人財(cái)物資源的投入是做好疾病預(yù)防控制工作的前提條件。不管如何整合，政府都要繼續(xù)加大財(cái)政投入，落實(shí)財(cái)政全額撥款，保證疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)不為生存和養(yǎng)人所憂；加強(qiáng)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和基層的能力建設(shè)，落實(shí)人員編制，有計(jì)劃地開展在職人員培訓(xùn)，全面提高專業(yè)技術(shù)人員素質(zhì)，為群眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

　　4.3把握改革主動(dòng)權(quán)，有為才有位

　　改革是利益格局的重新調(diào)整，不管是疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)還是職工，“有為才能有位”。對(duì)機(jī)構(gòu)來說，改革過程中要針對(duì)性地做好干部職工的思想政治工作，打消職工顧慮，維護(hù)職工利益，爭取他們的理解支持，要確保思想不亂、隊(duì)伍不散、工作不斷，確保各項(xiàng)工作實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。對(duì)職工個(gè)人來說，要理解并支持機(jī)構(gòu)的改革，不因個(gè)人得失斤斤計(jì)較，做好本職工作。

　　總之，資源整合只是方式，最終要通過加強(qiáng)體系建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，確保疾病預(yù)防控制體系基本功能的發(fā)揮和效率的提高，更好地維護(hù)和促進(jìn)人民健康。